北疆社科研究丨周华、李建忠：产业结构变迁视域下我国奶业经济发展规律探究—兼析我国奶业结构的阶段性特征

改革开放以来，我国奶业经历了翻天覆地的变化，产业竞争力提升，质量安全水平显著提高，实现了从量变到质变的历史性飞跃。特别是近年来，随着国家对奶业振兴的高度重视，出台了一系列政策支持奶业发展。例如，2018年6月，国务院办公厅印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》提出：“产业结构和产品结构进一步优化，婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度显著提升，乳制品供给和消费需求更加契合”。2022年2月，农业农村部印发《“十四五”奶业竞争力提升行动方案》指出：“……降低养殖成本、完善利益联结、优化产品结构、引导乳品消费，巩固提升奶源供给保障能力，提高国产乳品质量、效益和竞争力，促进奶业高质量发展”。

这些政策不仅为奶业的现代化转型提供了支撑，也为奶业结构的优化升级指明了方向。在此背景下，系统分析我国奶业结构的演变及其阶段性特征，解析其变迁的动力机制，不仅有助于更好地把握奶业经济发展的规律，而且对于应对新时代背景下奶业发展的不平衡和不充分问题、推动奶业高质量发展具有重要的实际意义。

一、相关研究文献评述

本文梳理了有关我国奶业结构变迁影响因素的研究，其主要包括宏观政策环境、产业发展模式、市场需求变化等。尽管现有文献对于我国奶业结构变迁及其阶段性特征的分析相对有限，但对这些因素的梳理对于本文仍具有重要的参考价值。

在宏观政策环境方面：梁雪红和奉公指出，通过优化补贴政策、严格审核流程、加强资金监管和提升企业自律，有效促进奶业政策目标的精准实现。于海龙等指出，生鲜乳价格受长期趋势和周期性波动影响，建议通过提升生产效率、合理分配利益和建立价格预警机制来调控奶业。韩磊和刘长全主张通过技术创新、品牌建设和产业链利益整合，增强我国奶业竞争力，恢复消费者信心。刘浩等指出，政策调整有效提升了乳品安全，建议持续加强监管，支持养殖业以促进奶业全面振兴。樊斌和袁钰梅分析自然资源、乳品加工和消费引力对我国奶牛养殖业区位选择的影响，提出以东北和内蒙古作为重点发展区域的策略。浦华等提出，在“双碳”目标政策下，我国奶业应聚焦保障供给与降低排放，通过优化育种、实施精准饲喂、确保优质牧草供应及加快粪污处理技术进步，推动低碳转型。

在产业发展模式方面：王琛等探讨京津冀奶业在比较优势框架下协同发展模式，提出应充分利用北京的科技创新、天津的技术集成和河北的资源优势，构建京津冀统一的奶业市场。杨钰莹和王明利分析2000—2016年我国奶业的国际竞争力指标，构建引力模型探讨其影响因素，研究发现：经济、政策和贸易协定等因素显著影响我国奶业的进出口贸易。道日娜等通过对比分析资源和资本导向的奶业发展模式，认为我国奶业应选择资源导向型模式，强调土地资源整治和人工草地建设的重要性。

在市场需求变化方面：董晓霞等提出风险联动和奶粉收储等应对策略，以减轻国际市场波动对国内奶业的冲击。张强和花俊国发现，我国奶业市场集中和空间集聚均对奶业增长有显著正效应，建议支持企业兼并重组和区域优势发展以促进奶业新增长。杨祯妮等提出，推动粗饲料本地化种植以控制成本，加快产业升级提振消费，推动进口奶源多元化提高国内产能，以及扩大优质乳工程实施规模提升本土奶业竞争力。余泽田等通过量化评估21世纪以来我国奶业市场结构的演变，发现市场已进入初级双寡头垄断阶段，建议政府在制度层面进行顶层设计，以促进奶业健康发展。

综上所述，现有文献对影响奶业结构变迁相关因素的研究比较充分，但很少以奶业结构变迁为研究对象，尤其是在发展新质生产力背景下，从奶业结构变迁分析其阶段性特征问题的研究有待丰富。基于此，本文旨在从奶业结构变迁的视角出发，剖析结构变迁的阶段性特征，并结合新质生产力的发展，探究当前推动我国奶业高质量发展和全面提质升级的规律性因素，以期丰富相关研究。

二、奶业结构变迁分析的理论基础与框架

（一）奶业结构变迁分析的理论基础

产业结构变迁是指一个经济体系中不同产业部门的比重、规模、性质和相互关系发生持续性和根本性的变化。产业结构变迁的驱动机制通常可以从供给侧和需求侧两个维度进行分析。

从供给侧分析，强调生产要素相对价格的变动、产品间技术进步速率的不均衡、资本积累的深化、要素之间的替代弹性差异以及资源禀赋结构等，这些因素均被视为推动产业结构变化的关键动力。

从需求侧分析，强调消费偏好的变化、投资率的波动以及国际贸易因素在产业结构变迁中扮演着至关重要的角色。消费偏好的变化直接引导产业向更高端、更个性化的方向发展，满足消费者对品质和多样性的追求；投资率的波动则影响产业的资本积累和技术进步，对产业的扩张和竞争力提升具有决定性作用；国际贸易的开放性使得产业面临全球竞争，促使国内产业不断优化结构，提高效率。

这些因素相互作用，塑造了产业结构的动态演进。农业结构变迁，作为产业结构演变的一个重要组成部分，同样受到供给侧和需求侧因素的共同作用。而奶业作为农业领域中的关键分支，其内部结构的变迁与整个农业的结构变迁在本质上遵循相似的逻辑。这一变迁特征为理解改革开放以来奶业结构的变迁提供了理论基础。

由此，深入分析奶业结构的变迁及其背后的内在逻辑和驱动机制，对于揭示奶业发展的关键因素和制定有效政策至关重要。这有助于确保奶业顺应市场趋势，提升产品安全性与健康标准，增强消费者信心。通过优化结构调整，奶业不仅能够提升产品附加值，还能实现向现代化、智能化的转型，这对于保障奶品安全、扩大内需、提升国际市场份额具有显著作用。此外，奶业提质升级还能带动上下游产业链的发展，促进就业和农牧民增收，展现奶业在新时代背景下的重要作用和发展潜力。

（二）奶业结构变迁的分析框架

纵观我国奶业结构变迁的45年，其紧密地与农业经济的整体发展环境相连，受到特定时期农业经济发展的约束条件和国家战略目标的显著影响。奶业结构变迁的约束条件主要包括供给和需求两个方面的结构变化；而战略要求则是指国家在战略层面赋予奶业结构的政策目标。之所以从以上两个方面深入分析奶业结构变迁，一方面，约束条件和战略要求的相互作用必然会激发奶业相关政策制度的安排，而政策制度又会通过政府与市场作用的关系变化，对市场主体行为和市场交易秩序进行规范，从而形成了奶业结构的变迁；另一方面，奶业结构的变迁又会反作用于约束条件和战略要求，使其改变并导致原有的政策制度发生变革，衍生出新的奶业结构，从而形成了奶业结构变迁的动态过程。

回顾我国奶业发展历程，可以发现奶业结构正是遵循上述规律不断演进。因此，从逻辑上梳理和探析约束条件、战略要求、政策制度、主体行为决策之间的相互作用及内在联系，就构成奶业结构变迁的分析框架。

三、我国奶业结构变迁的发展规律分析

根据奶业经济发展，从整体上看，可以把我国奶业结构变迁划分为五个主要层次：第一层次是奶畜资源的结构变迁，主要表现为奶牛存栏数、奶牛单产、牛奶产量之间构成比例的变动；第二层次是乳制品的结构变迁，主要表现为乳制品和液态奶之间构成比例的变动；第三层次的奶业结构变迁体现在空间布局的优化上，即奶业生产从分散的小规模向具有区域优势的集中化发展；第四层次的奶业结构变迁聚焦于组织结构的转型，这一转变体现在奶业从传统的松散型农户饲养模式向规模化、集约化的现代经营主体过渡；第五层次的奶业结构变迁体现在效益结构的多元化上，这一转变从单一追求经济效益扩展到综合考量品质效益、经济效益、生态效益和社会效益。

由于我国奶业经济发展环境在不同时期所面临的约束条件和战略要求有所不同，而不同时期的约束条件和战略要求导致奶业结构变迁演进。因此，根据不同时期所面临的约束条件和战略要求不同的特点，可以把我国奶业结构变迁大致分为五个阶段。

（一）以投资主体多元化、快速发展为导向的奶业结构（1978—1992年）

随着我国经济体制改革的推进，党和政府为了解决原料奶供应紧缺，满足城乡居民对奶及奶制品的有效需求，针对奶业发展中存在的完全卖方市场问题，采取了一系列政策措施。这期间奶业结构的阶段性特征表现为奶牛存栏比例的稳定上升和牛奶产量比例经历的先降后升趋势。奶牛存栏占比从1978年的0.7%上升到1992年的2.6%，以每年约0.2个百分点的增速上升；牛奶产量占比从1978年的90.6%下降到1989年的64.5%后，又快速上升到1992年的89.2%，接近于1978年的占比。

这一时期奶业结构调整的主要原因是1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》的出台以及1988年“菜篮子工程”政策的实施，旨在解决原料奶短缺并促进行业发展。政策鼓励国有、集体和个体养殖共同参与，激发了个体养殖热情，导致家庭奶牛饲养量显著增加。然而，养殖基础薄弱、饲养条件差等因素限制了生产效率，导致奶牛单产下降。尽管如此，1992年奶牛存栏量和牛奶总产量仍有显著增长，显示出结构调整取得了成效。

正是由于该期间奶业支持政策和市场的共同作用，14年间奶牛存栏头数和牛奶总产量的平均增长速度分别为13.8%和13.3%，而奶牛存栏总头数和牛奶总产量也分别达到294万头和503万吨。这也充分说明了奶业结构调整取得了较好的成效。

（二）以改革价格机制、调整发展为导向的奶业结构（1993—1998年）

这期间奶业结构的阶段性特征表现为尽管奶牛存栏量和牛奶总产量的年增长率有所下降，但价格机制改革促进了饲养方式的转变和成本结构的优化。奶牛存栏占比先由1992年的2.7%增至1996年的4.1%，再降至1998年的3.4%，下降0.7个百分点。牛奶产量占比从1992年的88.5%降至1996年的85.5%，随后1998年回升至88.9%，高出1992年的0.4个百分点。与此同时，在价格机制的改革过程中，除了农垦系统等国有奶牛牧场外，各地奶牛饲养户饲养方式不但小、散，而且机械化水平也低。该期间的奶牛单产年平均增长率仅为1.5%，与上个期间相比下降了11.8个百分点，奶牛单产呈现波动下降的趋势。

这一期间价格机制的改革是奶业结构调整最直接的原因。取消以奶换料和原料奶价格补贴政策导致饲养成本上升，而由于政府控制的原料奶收购价格涨幅有限，使得养殖效益受到影响，导致奶牛存栏量下降。为应对这一变化，1993年，国家放开原料奶价格，实行市场化定价，促进结构优化和存栏增长。尽管年增长率放缓，但市场化改革为奶业发展奠定了基础。

（三）以转变生产方式、高速发展为导向的奶业结构（1999—2007年）

随着党和政府对奶业结构战略性调整的不断深入，加之居民对牛奶消费量的增加，加快了奶业结构的积极变化，促进了奶业的高速发展。这期间奶业结构的阶段特征呈现在：奶牛存栏和牛奶产量显著增长，液体奶占比提升，乳制品产量波动回升，城镇鲜奶消费减少，农村消费显著增加。奶牛存栏比例从3.3%增长至11.5%，牛奶产量占比也从89.0%上升至97.0%。液体奶产量占比从60.0%增至80.6%，而乳制品产量占比在2005年下降至12.6%后有所回升，到2007年达到19.4%。鲜牛奶消费结构方面，城镇居民年人均消费量占比从99.4%降至91.6%，而农村居民年人均消费量占比则从0.6%增至8.4%。这表明，尽管城镇居民仍是鲜牛奶的主要消费者，但随着农村居民收入的提高，鲜牛奶消费量以年均54.5%的速度增长。

经过上一阶段的奶业结构调整，我国奶业进入高速发展阶段。在此背景下，由于约束条件和战略要求的变化作用，从而促进了该期间奶业结构的调整。首先，尽管奶业产量增长显著，但小规模分散养殖模式未变，饲料成本上升和原料奶价格低导致养殖效益降低，加之乳制品产能过剩和市场混乱，迫切需要奶业结构的战略性调整。其次，随着一系列新政策的颁布，中国奶业步入战略转型期。2002年启动的“学生饮用奶计划”致力于改善学生营养；2003年原农业部印发的《优势农产品区域布局规划（2003—2007年）》将牛奶定位为优先发展产品，推动奶产业带建设与区域布局优化；2007年国务院印发的《关于促进奶业持续健康发展的意见》进一步强化了全产业链的综合管理和扶持，确保奶业沿着健康的轨道发展。

正是约束条件与战略要求的共同作用，使政府对奶业结构的战略性调整作出了前所未有的重大决策。通过结构调整，显著增加了奶牛存栏、牛奶产量和奶牛单产，提升了良种繁育和生产效率，优化了奶业布局，提高了企业素质，完善了质量标准和市场秩序，为奶业现代化奠定了基础。

（四）以转变增长方式、整顿发展为导向的奶业结构（2008—2013年）

由于“三聚氰胺”事件的发生，党和政府对奶业结构做出了前所未有的重大调整，不但从根本上加快了奶业结构的科学调整，而且在积极整顿中促进了奶业的振兴和健康发展。这期间奶业结构的阶段性特征表现为：在加强质量监管的背景下，奶业结构呈现出奶牛存栏和牛奶产量的稳定增长，液态奶和乳制品产量显著提高，以及养殖方式向规模化和标准化积极演进。奶牛存栏占比略有上升，从12.2%增至12.5%，而牛奶产量占比显著增长，从94.0%增至96.2%。液体奶产量占比小幅增加至46.4%，但乳制品产量占比在2010年达到峰值后下降至53.6%。鲜牛奶消费结构方面，城镇居民消费量占比显著下降，而农村居民消费量占比则大幅上升。在养殖规模结构上，除小规模养殖外，其他规模均呈增长趋势。奶业优势区域结构中，西北产区牛奶产量占比增长最快，而华北产区增长较慢。

这一阶段由于奶业结构所面临约束条件的变化，促使国家战略要求发生变化，从而促进了奶业结构的调整。一方面，奶业结构面临的供需约束条件发生了显著变化。供给方面，尽管奶业进入高速发展阶段，但乳企加工能力与奶农原料奶供给之间出现失衡，原料奶供给不足引发了“三聚氰胺”事件，严重冲击了奶农的生产积极性和奶业的可持续发展。需求方面，随着国民经济增长和居民生活水平提升，消费者对奶制品的需求从基本温饱转向更高层次，进口乳制品对国内奶业产生了挤出效应。这些变化使得奶业结构的不平衡成为突出矛盾，迫切需要进行战略性调整。另一方面，面对奶业发展环境的深刻变化，国家采取了一系列积极措施以提升奶业质量和安全。2008年，国务院第二十八次常务会议通过的《乳品质量安全监督管理条例》等重要政策，明确了监管责任，加强了行业整顿和规范。国家发展改革委等部门印发的《奶业整顿和振兴规划纲要》提出了现代奶业的总目标，强调质量管理和制度建设。此外，政府还加大了对奶业的扶持力度，2008—2015年中央财政投入86.6亿元，支持奶牛良种、规模化养殖和优质苜蓿发展。

如上所述，该期间约束条件的客观需求与战略要求的主观能动性相互作用，使得奶业结构发生了深刻调整和重大的变革。养殖模式正向规模化发展，产业链各环节的利益联结更加紧密，产品质量得到提升，消费环境不断优化，产品种类日益丰富，为奶业的现代化发展打下了坚实基础。

（五）以转型升级、与国际市场接轨为导向的奶业结构（2014年至今）

伴随奶业振兴的全面推进和对外开放程度不断扩大，这期间奶业结构的阶段性特征表现为规模养殖比例显著增长，液态奶产量占比提升，奶品品质持续优化，区域布局更加均衡，奶业功能向多元化发展。2019年，100头以上规模养殖比重达64%，比2014年提高19个百分点。200头、500头、1000头上规模养殖也快速增长，占比分别增加了22.0、22.5、21.8个百分点。乳制品加工结构方面，液态奶的比重从2014年的85.6%增至2021年的90.8%。而干乳制品和奶粉产量则呈现下降趋势，年均增长率分别为-4.0%和-6.0%。奶产品品质结构也得到提升，2016-2021年间，生鲜乳检测合格率保持在99.8%以上，乳制品和婴幼儿配方奶粉抽检合格率分别提升至99.87%和99.89%。奶业区域结构得到进一步优化，不仅加强了华北、东北、内蒙古等主产区的优质奶源基地建设，也充分挖掘了南方、西北及大城市周边的潜力区和特色奶产区。奶业功能结构也由单一经济功能向经济、社会、文化、生态等多元复合型转变。

这期间加快转型升级，全面提升质量效益和品牌竞争力的主观要求促进了奶业结构的调整。国家出台了一系列全面推进奶业振兴的政策措施，如2017年原农业部、国家发展改革委等部门印发的《全国奶业发展规划（2016—2020年）》、2018年国务院办公厅印发的《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》、2022年农业农村部印发的《“十四五”奶业竞争力提升行动方案》等。奶业作为农业供给侧结构性改革的重要组成部分，既是应对约束条件变化、发展战略转变的制度变革，也是实现奶业的有效供给和高质量发展，提升我国奶业竞争力与国际市场相接轨，最终实现奶业强国的战略目标。

四、当前推动我国奶业提质升级的策略展望

我国奶业结构变迁经历“快速发展”“调整发展”“高速发展”“整顿发展”“转型升级”五个阶段，聚焦生产、质量、消费，坚持以国内供给为主，进口调剂为辅，满足乳品多元化消费需求为主线，通过动态演进不断适应约束条件变化和战略要求变化。为了在当前阶段有效推动新质生产力的发展，促进奶业的高质量发展和全面提质升级，从以下四个方面提出政策建议：

（一）顺应消费结构需求，提升奶业品牌竞争力

在消费升级与市场多元化的当下，奶业结构调整需紧扣绿色化、优质化、特色化、品牌化战略方向，促进供需均衡和提升奶业品牌竞争力。第一，推广生态养殖和循环农业，减少化学物质投入，提高饲料营养价值，保障奶源纯净。第二，提升生产标准和技术，依靠科技创新增强奶品营养价值与口感，满足高品质需求。第三，开发地域特色奶制品，丰富产品种类，迎合多样化市场。第四，培育有影响力的奶业品牌，借助品牌故事和营销提升品牌影响力。第五，利用市场研究和大数据分析，精准定位消费需求，优化生产与产品结构，实现供需匹配。

（二）加快技术创新，促进奶业竞争力提升

在发展新质生产力的当前阶段，加快技术创新是提升奶业竞争力的核心要素。第一，通过投资生物技术和精准饲养，提升奶牛遗传改良水平和健康水平。第二，通过智能化技术的应用推动奶业转型，利用信息技术和自动化设备优化生产流程，通过监控和数据分析提升效率，确保产品安全性。第三，通过区块链等技术，构建透明、高效的供应链体系，提高物流效率，降低运营成本。第四，利用电子商务、社交媒体等数字平台，加强与消费者的互动和沟通，提高品牌知名度和市场占有率。第五，发展新质生产力，创新环保技术和加工方法，减轻环境负担，实现资源高效利用，提升奶业的环境友好形象。

（三）适应国家战略要求，促进奶业现代化进程

适应国家战略要求是促进特色奶业现代化进程的关键。第一，国家战略通过财政、税收等政策手段，直接引导奶业生产结构的优化，间接促进市场结构和产业链布局的调整。第二，国家战略通过政策宣传和文化引导，促进消费者需求向高品质、多样化和可持续产品转变。第三，通过自由贸易协定等国际合作，增加奶制品出口机会，激励奶业提升生产效率和产品质量，满足国际市场标准。第四，国家对环境保护和可持续发展的重视，推动奶业向环保和高效生产转型，提高资源利用效率，增强国际竞争力。第五，国家战略通过科技创新推动产业升级和新兴产业发展，优化产业结构，提升产业链水平。

（四）坚持市场与政府的有效配合，推动奶业高质量发展

在推动奶业高质量发展的过程中，市场与政府的有效配合至关重要。第一，市场通过竞争激励和价格信号，引导资源向效率更高、创新能力更强的奶业主体集中，促进技术创新和生产效率的提升。第二，政府需遵循市场经济规律，完善法规、提供公共服务、加强市场监管。第三，政府与市场应协同推进生物技术、智能设备、信息化管理等科技创新，强化人才培养与引进，为奶业现代化提供智力支持。第四，政府应坚持依法行政，确保政策的连续性和稳定性。第五，政府应激励奶业依托地域特色开发多样产品，促进低碳循环发展模式，提升资源效率，保障生态，推动奶业高质量发展。

本文是内蒙古自治区社会科学基金项目成果。

作者周华，包头师范学院经济与管理学院讲师；李建忠，本文通讯作者。

本文转载自《经济理论与实践》。